Paraguay, Itaipu y el acuerdo MERCOSUR - UE: No hay país pequeño y sin importancia - Esteban Caballero
Nota introductoria: En
este artículo argumentamos que una renegociación del Tratado de Itaipú en 2023
que sea beneficiosa para impulsar el desarrollo sostenible del Paraguay está en
el interés de todos los países que conforman el MERCOSUR, sobre todo el Brasil,
y que dicha revisión del tratado puede constituirse en una pieza clave para la
implementación del Acuerdo Estratégico entre la Unión Europea y el MERCOSUR que
se logró luego de casi 20 años de negociación. Decimos que no hay países
pequeños sin importancia porque hoy por hoy las crisis en los países se
transforman en problemas transfronterizas que entorpecen los planes y la
estabilidad de todo un grupo de países. El caso de los pequeños países de
Centroamérica es citado como un ejemplo.
En el estudio sobre la hidroeléctrica paraguayo-brasileña
Itaipú, Miguel Carter et. al. presentan evidencia sobre los haberes perdidos
por Paraguay debido al acuerdo sellado con Brasil, mediante el cual se le
compensa a Paraguay por la transferencia de energía no utilizada, a precios
irrisorios, comparado con otras alternativas. Los autores hablan de $75 mil millones
“perdidos” entre 1985 y 2018. Lo que se
hubiese podido hacer con esos recursos para fomentar el desarrollo social y
económico del Paraguay se constituye así en una de las interrogantes más
dolorosas para aquellos que habían, en su momento, cuestionado los términos del
acuerdo, así como para todos los que hubiesen querido ver un país en mejores
condiciones en la actualidad.
En este contexto, los preparativos están a la orden del día
para aprovechar el hecho de que en el 2023, cuando se habrán por fin liquidado
las deudas contraídas para la construcción de la represa hidroeléctrica, existe
la oportunidad de revisar el Tratado de Itaipú entre Brasil y Paraguay, y en
particular el Anexo C. Será el momento
en que se pueden renegociar los términos del abastecimiento eléctrico, del
costo del servicio de electricidad, de los ingresos. Si esa revisión es
exitosa, la esperanza es que, desde entonces hacia el futuro, el Paraguay
podría contar con los recursos necesarios, para realmente usufructuar de manera más autónoma del 50% de
la energía que le corresponde para
impulsar el desarrollo económico y social del país.
En el trabajo de Miguel Carter se habla de las lecciones o
máximas que deberíamos tener en mente para renegociar el tratado: a) Diseñar
una estrategia más abierta y participativa; b) Reconocer las fuerte asimetrías
de poder y capacidad de negociación; c) Dar protagonismo al pueblo paraguayo;
d) Itaipú, Causa Nacional: un movimiento cívico – amplio, pluralista – que
fortalezca la dignidad del Paraguay; e)Estudiar la experiencia de otros países:
Panamá con el canal, Bolivia con el gas; f) Generar energía social para
fortalecer la posición de los negociadores paraguayos; g) Reforzar actitudes
constructivas; h) No tener miedo; i) Superar el complejo de fracasomania:
percepción de derrota que inhibe capacidades y limita posibilidades. Agregan la
necesidad de: a) Forjar un argumento
persuasivo: bien informado; b) Formar una conciencia nacional; c) Suscitar
simpatía en el exterior; d) Impugnar el discurso anti-brasileño, y; e)
Convencer, generar empatía, cultivar aliados.
Nosotros quisiéramos colaborar con la necesidad de un
argumento persuasivo, vinculando el proceso de renegociación de Itaipú que se
nutre del cauce “latinoamericanista” y que tiene que ver con los cambios y
procesos desencadenados por el Acuerdo Estratégico entre el MERCOSUR y la Unión
Europea.
Cuando nos enteramos del acuerdo comercial entre el Mercado
Común del Sur (Mercosur) y la Unión Europea (UE), presentado en el marco del
G20 2019 de Osaka, Japón, hubo como un destello político que volvió a poner al
MERCOSUR en la palestra. Aunque el texto del acuerdo es comercial, puro y duro,
el hecho de que se anunciase en un escenario como el G20 y en una época de
crisis del comercio internacional, el multilateralismo y la globalización, el
acto tuvo un carácter simbólico, de contracorriente a esos impulsos
nacionalistas y aislacionistas que hacen tambalear el actual orden
internacional. Algunos de los hechos son realmente impresionantes: se crea un
mercado de bienes y servicios de 800 millones de consumidores y de casi una
cuarta parte del PBI mundial. Al MERCOSUR se le garantiza acceso a un mercado
estratégico, con un PIB per cápita de USD 34.000, y se impulsa el aumento del PIB
a través de la transformación de la matriz productiva, la integración de los
países en cadenas de valor, la generación de empleo y el desarrollo de las
economías regionales. Promueve el comercio al eliminar los aranceles para el
93% de las exportaciones del Mercosur y otorgar un trato preferencial para casi
todo el 7% restante.
Se sabe que el acuerdo no será realmente tal, sino después de
que los países de la UE y los del MERCOSUR los ratifiquen, cada uno en su
momento. Proceso durante el cual el espíritu multilateral y la apertura al
comercio internacional serán puestos a prueba. El acuerdo es fundamentalmente un acuerdo entre los dos
grandes del MERCOSUR (Brasil y Argentina) y la UE, y la pregunta que nos
planteamos es hasta qué punto estos países tendrán la “grandeza”, podríamos
decir, de concebir la estrategia de implementación del acuerdo (llegado el
momento) partiendo de una visión regional, de “mercado común del sur” y no con
anteojeras del interés nacional cortoplacista. Esa visión sub-regional no está
para nada asegurada en el contexto actual del Brasil, en donde impera,
justamente, una visión muy nacionalista, o en Argentina, sumida en sus propios
y graves dilemas que le dejan poco tiempo o recursos para ocuparse de los
otros. Sin embargo, y es aquí donde ligaremos con el tema del Tratado de
Itaipú. El argumento que
queremos hacer es que la visión regional no es sólo una cuestión altruista, de
pensar en el otro, sino también un modo de concebir el mercado común desde una
perspectiva en la que el interés nacional se conjuga con el interés
regional. Es cuando el
liderazgo político levanta la vista y ve más allá de aquel enjambre de
intereses sectoriales e inmediatos. Entender la necesidad de que en ese proceso
un mejor acuerdo de Itaipu para el Paraguay le dará beneficios al grupo en su
conjunto tendría que ser contemplado.
Si el acuerdo MERCOSUR – UE promete progreso, su
implementación pondrá al orden del día las preocupaciones por mantener una
adecuada coordinación, armonización y alineamiento de las reglas del acuerdo.
Ello implica particular atención a las dificultades y desafíos que pueda
enfrentar el Paraguay para ponerse al día.
La capacidad de
Paraguay tiene que ser vista en perspectiva, y en el marco de las diferencias
estructurales. En eso, el MERCOSUR nunca ha sido muy bueno, mostrando poca
comprensión hacia las asimetrías existentes. El Paraguay estuvo en un proceso
de “alcanzar” a sus socios regionales durante la primera década de los dos mil
y hasta muy recientemente. Ha habido importantes avances en la reducción de la
pobreza, y por un tiempo el crecimiento económico destacaba entre los
comparadores latinoamericanos. Su estabilidad macroeconómica también ha sido
múltiples veces elogiada. Sin embargo, sigue siendo el país con el PIB per capita,
por lejos, más bajo del MERCOSUR, y en el 2018 y 2019 se vino una
desaceleración importante, mucho debido a factores externos, aunque su modelo
agroexportador está llegando a una etapa en la que su sustentabilidad está
puesta en duda, dado el tipo de explotación de los recursos naturales en el que
se ha basado una impresionante modernización del sector ganadero y la expansión
de los cultivos de soja y oleaginosas. Su capital humano es muy pobre y existe
una crisis muy seria de la credibilidad de las instituciones, debido a la
corrupción, la ineficiencia y su creciente porosidad ante el crimen organizado.
La calidad de la gestión y la política pública es por demás baja en comparación
con otros países. Es además el único país sin litoral del grupo, y, curiosamente
el único país que aún mantiene relaciones diplomáticas con Taiwan y no con
China, factor que también debería cambiar, eventualmente.
Cuando uno observa un país con un PIB como el de Paraguay,
con una población de 7 millones, y lo compara con el PIB de Brasil o Argentina,
con una población de más de 200 millones el primero o 44 millones del segundo,
o compara el PIB per capita de Paraguay con el de Uruguay, que es 3 veces
mayor, uno puede estar tentado a decir, que “gerenciar” el Paraguay es desafío
menor. Que las amenazas son también proporcionales a esos volúmenes y
dimensiones. No es tan así.
Pensemos en Centroamérica. Allá tenemos países (El Salvador,
Honduras y Guatemala) cuyos indicadores son muchas veces similares a los de
Paraguay. De hecho, muchas veces hemos dicho que Paraguay es como un país
centroamericano en el Cono Sur. No solamente por sus indicadores, pero también
por sus sociedades, con niveles de exclusión y conservadurismo muy alto, con
oligarquías muy cerradas que no han tenido en realidad un proyecto de país, con
situaciones que han generado guerras civiles y un sinfín de situaciones muy
graves y que, hoy por hoy, generan las crisis transfronterizas que conocemos.
No creemos que México (el segundo gigante de América Latina) no esté hoy
arrepentido por no haber mirado un poco más al sur de sus fronteras. Honduras,
nomás, ha generado una convulsión regional por el simple levantamiento de miles
de personas que han decidido ponerse la mochila al hombro y escapar de la
pobreza y la violencia. Claro, Paraguay tiene sus peculiaridades y diferencias,
y no habría posibilidades de hacer una caravana de migrantes de Paraguay a
Estados Unidos, pero no todo está dicho, en el sentido de los posibles
emergentes si el Paraguay no encuentra de vuelta un cauce de progreso posible,
más inclusivo y con resguardo de la cohesión social. La vulnerabilidad y
volatilidad del Paraguay, por sus limitaciones en cuanto a opciones la hace
también presa fácil del crimen organizado.
Es casi cotidiana la penetración del narcotráfico en las ya
muy vulnerables mallas institucionales, ocupando alcaldías, juzgados,
legisladores, etc. Este es un problema de carácter transfronterizo, ya
reconocido. Un dato revelador es que la
tasa de homicidio del Departamento de Amambay (zona del narcotráfico), en la
frontera con el Brasil era en 2016[1], 119. Más alta que la tasa de
homicidio de El Salvador.
Teniendo esto mente, llegar al 2023 y revisar el Tratado de
Itaipú con vistas a darle al Paraguay las herramientas financieras para atender
sus prioridades y desafíos al desarrollo sostenible nos parecería engalanar al
MERCOSUR con una lógica mucho más afín al espíritu de integración. No hay
países pequeños y sin importancia, cuando se busca la acción de bloques
regionales.
Este no es el espacio en el que
podamos ahondar en qué se podría hacer con los recursos de Itaipu en el futuro,
en el caso que se logre una negociación
con perspectiva regional. Sin embargo, existen ya importantes diagnósticos y
propuestas. Nosotros creemos
que el esquema propuesto por el Banco Mundial en “Paraguay: Diagnóstico Sistemático del País”
de Junio 2018, es un muy buen inicio para establecer las prioridades. Ellos hablan de: 1) Aumentar la confianza en
las instituciones públicas y revitalizar el crecimiento del sector privado; 2)
Mejorar la calidad de los servicios públicos, incluyendo la infraestructura, la
administración pública y el sistema fiscal, considerando tanto las brechas
actuales como las demandas apremiantes de la rápida urbanización; 3) Conciliar
el uso productivo del capital natural con su preservación, manteniendo la
cohesión social, y; 4) Reformar los sistemas de educación y capacitación para
abordar mejor las demandas y necesidades del sector privado y preparar mejor a
los jóvenes para la participación productiva en el mercado de trabajo.
Para finalizar, le agregaríamos a este esquema dos
cosas que nos parecen son factores habilitantes y que tienen que ver un tanto
con la cultura política y la visión del desarrollo existente en el país. Son
factores que pensamos que podrían ayudar
poner al Paraguay a la altura de las circunstancias si es que se llega a una
buena negociación. Antes que
nada, un enfoque que establece prioridades al estilo propuesto por el Banco
Mundial asume la existencia de un actor político racional que se hace responsable
de articular intereses colectivos y es capaz de decidir de manera ecuánime
respecto a los medios para lograrlos. Y,
en el orden social, se espera la existencia de una élite, y muy importante, un
sector privado que no conciba al país con esa mentalidad extractiva de qué
puedo explotar y exportar, o cómo puedo minimizar costos y maximizar ganancias
en el corto plazo, sino que empiece a entrar en una lógica de desarrollo sostenible. Ambos
presupuestos, si fuesen cumplidos, desembocarían en una muy necesitada re-significación de la narrativa imperante y establecerían
una coherencia que sustente un liderazgo más productivo que predatorio.
[1]
Análisis de Muertes Violentas en el Paraguay, Actualización, Ministerio del
Interior del Paraguay, 2016
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