Paraguay, Itaipu y el acuerdo MERCOSUR - UE: No hay país pequeño y sin importancia - Esteban Caballero

Nota introductoria: En este artículo argumentamos que una renegociación del Tratado de Itaipú en 2023 que sea beneficiosa para impulsar el desarrollo sostenible del Paraguay está en el interés de todos los países que conforman el MERCOSUR, sobre todo el Brasil, y que dicha revisión del tratado puede constituirse en una pieza clave para la implementación del Acuerdo Estratégico entre la Unión Europea y el MERCOSUR que se logró luego de casi 20 años de negociación. Decimos que no hay países pequeños sin importancia porque hoy por hoy las crisis en los países se transforman en problemas transfronterizas que entorpecen los planes y la estabilidad de todo un grupo de países. El caso de los pequeños países de Centroamérica es citado como un ejemplo.

En el estudio sobre la hidroeléctrica paraguayo-brasileña Itaipú, Miguel Carter et. al. presentan evidencia sobre los haberes perdidos por Paraguay debido al acuerdo sellado con Brasil, mediante el cual se le compensa a Paraguay por la transferencia de energía no utilizada, a precios irrisorios, comparado con otras alternativas. Los autores hablan de $75 mil millones “perdidos” entre 1985 y 2018.  Lo que se hubiese podido hacer con esos recursos para fomentar el desarrollo social y económico del Paraguay se constituye así en una de las interrogantes más dolorosas para aquellos que habían, en su momento, cuestionado los términos del acuerdo, así como para todos los que hubiesen querido ver un país en mejores condiciones en la actualidad.

En este contexto, los preparativos están a la orden del día para aprovechar el hecho de que en el 2023, cuando se habrán por fin liquidado las deudas contraídas para la construcción de la represa hidroeléctrica, existe la oportunidad de revisar el Tratado de Itaipú entre Brasil y Paraguay, y en particular el Anexo C.  Será el momento en que se pueden renegociar los términos del abastecimiento eléctrico, del costo del servicio de electricidad, de los ingresos. Si esa revisión es exitosa, la esperanza es que, desde entonces hacia el futuro, el Paraguay podría contar con los recursos necesarios, para realmente   usufructuar de manera más autónoma del 50% de la energía que le corresponde  para impulsar el desarrollo económico y social del país.

En el trabajo de Miguel Carter se habla de las lecciones o máximas que deberíamos tener en mente para renegociar el tratado: a) Diseñar una estrategia más abierta y participativa; b) Reconocer las fuerte asimetrías de poder y capacidad de negociación; c) Dar protagonismo al pueblo paraguayo; d) Itaipú, Causa Nacional: un movimiento cívico – amplio, pluralista – que fortalezca la dignidad del Paraguay; e)Estudiar la experiencia de otros países: Panamá con el canal, Bolivia con el gas; f) Generar energía social para fortalecer la posición de los negociadores paraguayos; g) Reforzar actitudes constructivas; h) No tener miedo; i) Superar el complejo de fracasomania: percepción de derrota que inhibe capacidades y limita posibilidades. Agregan la necesidad de:  a) Forjar un argumento persuasivo: bien informado; b) Formar una conciencia nacional; c) Suscitar simpatía en el exterior; d) Impugnar el discurso anti-brasileño, y; e) Convencer, generar empatía, cultivar aliados.

Nosotros quisiéramos colaborar con la necesidad de un argumento persuasivo, vinculando el proceso de renegociación de Itaipú que se nutre del cauce “latinoamericanista” y que tiene que ver con los cambios y procesos desencadenados por el Acuerdo Estratégico entre el MERCOSUR y la Unión Europea.

Cuando nos enteramos del acuerdo comercial entre el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Unión Europea (UE), presentado en el marco del G20 2019 de Osaka, Japón, hubo como un destello político que volvió a poner al MERCOSUR en la palestra. Aunque el texto del acuerdo es comercial, puro y duro, el hecho de que se anunciase en un escenario como el G20 y en una época de crisis del comercio internacional, el multilateralismo y la globalización, el acto tuvo un carácter simbólico, de contracorriente a esos impulsos nacionalistas y aislacionistas que hacen tambalear el actual orden internacional. Algunos de los hechos son realmente impresionantes: se crea un mercado de bienes y servicios de 800 millones de consumidores y de casi una cuarta parte del PBI mundial. Al MERCOSUR se le garantiza acceso a un mercado estratégico, con un PIB per cápita de USD 34.000, y se impulsa el aumento del PIB a través de la transformación de la matriz productiva, la integración de los países en cadenas de valor, la generación de empleo y el desarrollo de las economías regionales. Promueve el comercio al eliminar los aranceles para el 93% de las exportaciones del Mercosur y otorgar un trato preferencial para casi todo el 7% restante.

Se sabe que el acuerdo no será realmente tal, sino después de que los países de la UE y los del MERCOSUR los ratifiquen, cada uno en su momento. Proceso durante el cual el espíritu multilateral y la apertura al comercio internacional serán puestos a prueba. El acuerdo es fundamentalmente un acuerdo entre los dos grandes del MERCOSUR (Brasil y Argentina) y la UE, y la pregunta que nos planteamos es hasta qué punto estos países tendrán la “grandeza”, podríamos decir, de concebir la estrategia de implementación del acuerdo (llegado el momento) partiendo de una visión regional, de “mercado común del sur” y no con anteojeras del interés nacional cortoplacista. Esa visión sub-regional no está para nada asegurada en el contexto actual del Brasil, en donde impera, justamente, una visión muy nacionalista, o en Argentina, sumida en sus propios y graves dilemas que le dejan poco tiempo o recursos para ocuparse de los otros. Sin embargo, y es aquí donde ligaremos con el tema del Tratado de Itaipú. El argumento que queremos hacer es que la visión regional no es sólo una cuestión altruista, de pensar en el otro, sino también un modo de concebir el mercado común desde una perspectiva en la que el interés nacional se conjuga con el interés regional. Es cuando el liderazgo político levanta la vista y ve más allá de aquel enjambre de intereses sectoriales e inmediatos. Entender la necesidad de que en ese proceso un mejor acuerdo de Itaipu para el Paraguay le dará beneficios al grupo en su conjunto tendría que ser contemplado.

Si el acuerdo MERCOSUR – UE promete progreso, su implementación pondrá al orden del día las preocupaciones por mantener una adecuada coordinación, armonización y alineamiento de las reglas del acuerdo. Ello implica particular atención a las dificultades y desafíos que pueda enfrentar el Paraguay para ponerse al día.

 La capacidad de Paraguay tiene que ser vista en perspectiva, y en el marco de las diferencias estructurales. En eso, el MERCOSUR nunca ha sido muy bueno, mostrando poca comprensión hacia las asimetrías existentes. El Paraguay estuvo en un proceso de “alcanzar” a sus socios regionales durante la primera década de los dos mil y hasta muy recientemente. Ha habido importantes avances en la reducción de la pobreza, y por un tiempo el crecimiento económico destacaba entre los comparadores latinoamericanos. Su estabilidad macroeconómica también ha sido múltiples veces elogiada. Sin embargo, sigue siendo el país con el PIB per capita, por lejos, más bajo del MERCOSUR, y en el 2018 y 2019 se vino una desaceleración importante, mucho debido a factores externos, aunque su modelo agroexportador está llegando a una etapa en la que su sustentabilidad está puesta en duda, dado el tipo de explotación de los recursos naturales en el que se ha basado una impresionante modernización del sector ganadero y la expansión de los cultivos de soja y oleaginosas. Su capital humano es muy pobre y existe una crisis muy seria de la credibilidad de las instituciones, debido a la corrupción, la ineficiencia y su creciente porosidad ante el crimen organizado. La calidad de la gestión y la política pública es por demás baja en comparación con otros países. Es además el único país sin litoral del grupo, y, curiosamente el único país que aún mantiene relaciones diplomáticas con Taiwan y no con China, factor que también debería cambiar, eventualmente.

Cuando uno observa un país con un PIB como el de Paraguay, con una población de 7 millones, y lo compara con el PIB de Brasil o Argentina, con una población de más de 200 millones el primero o 44 millones del segundo, o compara el PIB per capita de Paraguay con el de Uruguay, que es 3 veces mayor, uno puede estar tentado a decir, que “gerenciar” el Paraguay es desafío menor. Que las amenazas son también proporcionales a esos volúmenes y dimensiones. No es tan así.

Pensemos en Centroamérica. Allá tenemos países (El Salvador, Honduras y Guatemala) cuyos indicadores son muchas veces similares a los de Paraguay. De hecho, muchas veces hemos dicho que Paraguay es como un país centroamericano en el Cono Sur. No solamente por sus indicadores, pero también por sus sociedades, con niveles de exclusión y conservadurismo muy alto, con oligarquías muy cerradas que no han tenido en realidad un proyecto de país, con situaciones que han generado guerras civiles y un sinfín de situaciones muy graves y que, hoy por hoy, generan las crisis transfronterizas que conocemos. No creemos que México (el segundo gigante de América Latina) no esté hoy arrepentido por no haber mirado un poco más al sur de sus fronteras. Honduras, nomás, ha generado una convulsión regional por el simple levantamiento de miles de personas que han decidido ponerse la mochila al hombro y escapar de la pobreza y la violencia. Claro, Paraguay tiene sus peculiaridades y diferencias, y no habría posibilidades de hacer una caravana de migrantes de Paraguay a Estados Unidos, pero no todo está dicho, en el sentido de los posibles emergentes si el Paraguay no encuentra de vuelta un cauce de progreso posible, más inclusivo y con resguardo de la cohesión social. La vulnerabilidad y volatilidad del Paraguay, por sus limitaciones en cuanto a opciones la hace también presa fácil del crimen organizado.

Es casi cotidiana la penetración del narcotráfico en las ya muy vulnerables mallas institucionales, ocupando alcaldías, juzgados, legisladores, etc. Este es un problema de carácter transfronterizo, ya reconocido.  Un dato revelador es que la tasa de homicidio del Departamento de Amambay (zona del narcotráfico), en la frontera con el Brasil era en 2016[1], 119. Más alta que la tasa de homicidio de El Salvador.

Teniendo esto mente, llegar al 2023 y revisar el Tratado de Itaipú con vistas a darle al Paraguay las herramientas financieras para atender sus prioridades y desafíos al desarrollo sostenible nos parecería engalanar al MERCOSUR con una lógica mucho más afín al espíritu de integración. No hay países pequeños y sin importancia, cuando se busca la acción de bloques regionales.

Este no es el espacio en el que podamos ahondar en qué se podría hacer con los recursos de Itaipu en el futuro, en el caso que se  logre una negociación con perspectiva regional. Sin embargo, existen ya importantes diagnósticos y propuestas. Nosotros creemos que el esquema propuesto por el Banco Mundial en  “Paraguay: Diagnóstico Sistemático del País” de Junio 2018, es un muy buen inicio para establecer las prioridades.  Ellos hablan de: 1) Aumentar la confianza en las instituciones públicas y revitalizar el crecimiento del sector privado; 2) Mejorar la calidad de los servicios públicos, incluyendo la infraestructura, la administración pública y el sistema fiscal, considerando tanto las brechas actuales como las demandas apremiantes de la rápida urbanización; 3) Conciliar el uso productivo del capital natural con su preservación, manteniendo la cohesión social, y; 4) Reformar los sistemas de educación y capacitación para abordar mejor las demandas y necesidades del sector privado y preparar mejor a los jóvenes para la participación productiva en el mercado de trabajo.

Para finalizar, le agregaríamos a este esquema dos cosas que nos parecen son factores habilitantes y que tienen que ver un tanto con la cultura política y la visión del desarrollo existente en el país. Son factores que pensamos que  podrían ayudar poner al Paraguay a la altura de las circunstancias si es que se llega a una buena negociación. Antes que nada, un enfoque que establece prioridades al estilo propuesto por el Banco Mundial asume la existencia de un actor político racional que se hace responsable de articular intereses colectivos y es capaz de decidir de manera ecuánime respecto a los medios para lograrlos.  Y, en el orden social, se espera la existencia de una élite, y muy importante, un sector privado que no conciba al país con esa mentalidad extractiva de qué puedo explotar y exportar, o cómo puedo minimizar costos y maximizar ganancias en el corto plazo, sino que empiece a entrar en  una lógica de desarrollo sostenible. Ambos presupuestos, si fuesen cumplidos, desembocarían en una muy necesitada re-significación de la narrativa imperante y establecerían una coherencia  que sustente  un liderazgo más productivo que predatorio.  

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[1] Análisis de Muertes Violentas en el Paraguay, Actualización, Ministerio del Interior del Paraguay, 2016