Un año de política exterior de Peña: un balance tentativo
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La política exterior ha adquirido una dinámica inusitada durante el gobierno de Santiago Peña. Una activa diplomacia presidencial, acompañada de múltiples viajes al exterior, son pruebas de ello. Los objetivos de su política, sin embargo, no son realmente novedosas, pues han estado en la agenda de política exterior del país durante la pasada administración de Mario Abdo Benítez, como en la anterior de Horacio Cartes. De hecho, sin mencionar el Plan Nacional de Desarrollo 2030 (PND 2030), el presidente se ha hecho cargo del eje estratégico que propone la proyección del Paraguay en el mundo.
La tarea de proyectar al
Paraguay en el mundo no es fácil. Estamos hablando de un país periférico cuyo
PIB representa tan solo el 2% del PIB total del MERCOSUR. A pesar de ello, hay
que concederle al presidente que su acción ha ayudado a abrir puertas. Han
habido visitas de personalidades, como el canciller de Gran Bretaña y el primer
ministro japonés, e incluso la misión conjunta de la directora general del FMI
y el presidente del BID, que probablemente no se hubieran dado sin una acción
presidencial tan decidida.
1. Apertura de mercados e
inversión extranjera directa
Los propósitos de este
renovado empuje presidencial han sido fundamentalmente la apertura de mercados,
la promoción de la inversión extranjera directa y la habilitación de créditos
para el país, junto con posibles incrementos en las donaciones y cooperaciones,
al igual que en el caso de las dos previas administraciones. El argumento
siempre ha sido que estos factores podrían habilitar un gran salto en el
crecimiento económico, permitiendo al país superar los rezagos estructurales
que aún lo diferencian de sus más cercanos vecinos, así como cumplir con el
compromiso de campaña de crear 500.000 puestos de trabajo de calidad. Para
tales efectos, el gobierno de Peña ha puesto todo su empeño
comunicacional en atraer inversiones y generar oportunidades de negocios, argumentando
la estabilidad macroeconómica, la responsabilidad fiscal, la baja presión
tributaria, la disponibilidad de energía renovable y una población joven con
ambiciones de prosperar.
Es por el hecho de que
existe una continuidad en la política exterior que el presidente ha podido
mostrar resultados. La obtención del grado de inversión, por ejemplo, fue
celebrada con justa razón, pero también se reconoció que es el fruto de tres
lustros de una economía política consistente. Grandes inversiones en el sector
privado, como el desarrollo de la planta de celulosa PARACEL y la producción de
fertilizantes, ya llevan un tiempo en proyección. La apertura de los mercados
de EE. UU. y Canadá a la carne paraguaya se ha gestado anteriormente. No
obstante, la actual administración ha hecho su parte, y eso es positivo. En el
afán de buscar nuevos horizontes, también se han visto acercamientos con
estados que antes no se vislumbraban como posibles aliados. Por ejemplo, las
primeras exportaciones de heno a Dubái o la firma de un memorándum de
entendimiento con los Emiratos Árabes Unidos.
Como parte de este denodado
esfuerzo por abrir mercados y atraer inversión se ubica también la decidida
defensa de la alianza con Taiwán. Este ha sido un posicionamiento muy claro,
pero se viene insistiendo hace un tiempo en mejores condiciones para la venta
de carne porcina, pollo, y carne vacuna, así como mayores contribuciones no
reembolsables y asistencia técnica. Tales demandas se originaron con el
gobierno de Horacio Cartes y continuado con Mario Abdo Benítez, siempre con el
argumento de que, al ser el único país sudamericano en mantener relaciones con
dicho país, hay un costo que debe ser compensado mediante mejores términos de
intercambio.
2. El peso de la
geopolítica:
La alianza con Taiwán ha
sido, probablemente, uno de los rasgos más comentados en la prensa, la academia
y los foros internacionales. Hasta el momento no ha generado un problema, pero
hay riesgos involucrados en lo que podríamos llamar el “excepcionalísimo
paraguayo”. ¿A qué nos referimos? Al hecho de que, si bien el Paraguay lleva
décadas fomentando la relación con Taiwán, anteriormente referida como “China
nacionalista”, el mismo se va quedando como una excepción muy notoria frente a
la tendencia de los países de reconocer a Pekín como la única China. Una
situación que lo deja fuera de sintonía con sus vecinos y socios del MERCOSUR y
América Latina.
Paraguay es un país con
características peculiares. En primer lugar, por ser un país en desarrollo sin
litoral, dependiente del funcionamiento de la hidrovia Paraguay-Paraná para su
salida al mar y el normal desarrollo del comercio internacional. La hidrovia es
un espacio geopolítico compartido con Argentina, Bolivia, Brasil y Uruguay. Al
mismo tiempo, Paraguay es el miembro del MERCOSUR que más depende del comercio
intramercosur, donde también se encuentra con esos mismos socios. Si bien Paraguay
representa menos del 2% del PIB del MERCOSUR, el comercio intramercosur
representa el 60%[2]
de su comercio exterior.
Al estar la suerte del país
tan estrechamente vinculada a esta realidad geopolítica, la pregunta es: ¿cuán
‘sustentable’ es ser el único de los miembros del MERCOSUR y usuario de la
Hidrovia que sigue reconociendo a Taiwán? Más aún si consideramos el reciente acuerdo
de la asociacion de buscar un TLC con China. El posicionamiento del Paraguay hasta el
momento ha sido tomar distancia, argumentando que no está dispuesto a romper
relaciones con Taiwán. Postura que llevó a una de las raras declaraciones en
las que la cancillería China en Pekín hizo referencia a Paraguay, instándole a
seguir la tendencia de la historia en el marco del MERCOSUR.
El excepcionalismo también riñe
con la profundización de la integración con Brasil que ambiciona el actual
gobierno. En efecto, Paraguay pretende aumentar la integración con su vecino,
tanto por la vía de las cadenas de valor como con el desarrollo de
infraestructuras. El corredor bioceánico o el acuerdo sobre el puente sobre el
río Apa son claros ejemplos de esto último. En ese contexto, es difícil ignorar
el hecho de que Brasil ha desarrollado una estrecha relación económica y
comercial con China y piensa llevarla aún más lejos. De hecho, se espera una
visita de Estado oficial de Xi Jinping a Brasil en octubre, coincidiendo con la
reunión del G20. Además, existe aparentemente la disposición del Gobierno de
Lula de dar luz verde a la nueva ruta de la seda promovida por China, y que
iría acompañada del financiamiento de infraestructuras en la región.
Estos son los motivos por
los cuales se pone en duda la sostenibilidad del excepcionalismo paraguayo. No
es que la situación vaya a tener consecuencias inmediatas, pero sí parece
inevitable una reflexión sobre la política exterior a largo plazo. Dejar de
hacerlo sería concederle demasiado espacio a un pensamiento que sobrevalora la
autonomía que tiene el Paraguay para marcar su derrotero en los contextos
geopolíticos descritos. Lamentablemente, esa sobrevaloración ha sido la tónica de
la diplomacia presidencial. Se la presenta como una apuesta riesgosa, pero
factible, cuando está por verse si no es más bien el reflejo de un voluntarismo
excesivo, muy propio del liderazgo de Santiago Peña.
3. A la búsqueda de nuevos
equilibrios:
Históricamente, Paraguay ha
buscado balancear esa suerte de “encajonamiento geopolítico”, al que nos
referimos más arriba, con relaciones tanto dentro de la misma región como fuera
de la región que le permitiesen acrecentar sus márgenes de maniobra.
La política pendular de
buscar alianzas puntuales a veces con Brasil, a veces con Argentina, se basaba
en parte en esa lógica de contraponer intereses y sacar ventajas para Paraguay.
Esa dinámica, ya clásica, hoy por hoy ha perdido relevancia debido a la
debilidad de Argentina. Una debilidad ligada a la profunda crisis social y
económica por la que pasa el país vecino, y por la imprevisibilidad del
gobierno de Javier Milei.
Existió en los inicios la
expectativa era que la salida del kirchnerismo favorecería las relaciones con
Paraguay, por la mayor afinidad ideológica entre el gobierno de Paraguay y el
libertario. Sin embargo, nada de eso ha realmente fructificado. La relación con
el gobierno “progresista” de Lula es más profesional e institucional. Eso lo
habrá constatado Santiago Peña al llegar a acuerdos, como el de la tarifa de la
energía de la represa hidroeléctrica de Itaipú, pieza fundamental de la
política exterior. Hasta ahora, nada similar ha sucedido con la otra
hidroeléctrica binacional compartida con la Argentina, la represa de Yacyreta.
Tampoco se han logrado los acuerdos esperados con Argentina respecto al peaje
en la Hidrovia.
Otra faceta de la búsqueda
de alianzas y contrapesos ha sido la relación con las democracias liberales
occidentales, principalmente con los Estados Unidos. El enfoque “realista” en
las relaciones internacionales nos remite a la máxima de que, para un país
débil y periférico como Paraguay, inserto en una vecindad donde predomina un
poder emergente como Brasil, es imperativo asociarse con poderes
extrarregionales que sirvan de contrapeso. Dichas relaciones tendrían, en
principio, un efecto disuasivo en caso de una política muy agresiva hacia
Paraguay por parte de Brasil o, eventualmente, de Argentina.
El cumplimiento de esta
máxima del realismo por parte del gobierno de Santiago Peña no ha podido
ocultar las grietas internas. Este capítulo de la política exterior se ha
visto, en efecto, desbordado por las contradicciones dentro del partido de
gobierno. La relación con Estados Unidos ha estado fuertemente jalonada por una
tensión entre la búsqueda de alineamiento con las prioridades de gran vecino
del norte y la tensión generada por la designación del presidente del Partido
Colorado, el expresidente Horacio Cartes, como “significativamente corrupto”
por parte del Departamento de Estado de los EE. UU.
El gobierno de Santiago Peña
viene haciendo las tareas en lo referente al combate al crimen organizado, el
apoyo a Israel, la defensa de Taiwán, la búsqueda de mayor apertura de los
mercados y la defensa de la democracia, solo para ver su credibilidad menoscabada
por las corrientes más leales al presidente del partido que lo conminan a pedir
el cambio de embajador o incitando a la persecución de algunos de los
beneficiarios del apoyo de USAID en el país, sobre todo aquellos con proyectos
que se relacionan directamente con anticorrupción, libertad de prensa y democratización.
Esas son corrientes que,
además, hacen una muy incierta apuesta a una alternancia en las elecciones del
país del norte, y el retorno de Donald Trump a la presidencia. Apuesta incierta
porque, al igual que Milei, Trump es totalmente impredecible e ignora muchos de
los elementos que hacen a las relaciones con América Latina y el Caribe. Sin
saberlo, se puede terminar en una situación peor a la que ellos piensan se
encuentran con la administración Biden.
Algo similar ocurre con la
Unión Europea. Desde un principio, la gestión de Santiago Peña se ha visto
confrontada con el dilema de relacionarse de manera productiva con la UE y, al
mismo tiempo, lidiar con las corrientes anti-globalistas y anti-ideología de
género que se han instalado en el partido de gobierno. Los programas de
cooperación de la Unión Europea con el Ministerio de Educación han sido objeto
de críticas por parte de esas corrientes, acusados de promover la ideología de
género en libros de texto. Al mismo tiempo, ciertos sectores del Partido
Colorado se han identificado con las redes globales de la extrema derecha. El presidente
de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, Gustavo Leite, estuvo
presente en la última reunión del Foro Madrid en Buenos Aires, en septiembre,
auspiciada por el partido Vox de España, muy cercano a Javier Milei. El mismo
senador, junto con el presidente de la Cámara de Diputados, Raúl Latorre, estuvieron
en la Conferencia Política de Acción Conservadora (CPAC) en Budapest, Hungría,
en mayo de 2024, esgrimiendo los argumentos propios de esas corrientes en
contra de Bruselas y la UE. Todo ello mientras, en paralelo, la cancillería
paraguaya y la presidencia, mantuvieron vigentes el convenio de cooperación con
la UE, redactando unos cambios en el texto de este.
La animosidad frente a la UE
también ha afectado las negociaciones en torno el acuerdo MERCOSUR y UE, aunque
este sigue en curso, a pesar de la disputa en torno al reglamento 1115 de UE
respecto a la trazabilidad de la producción agroganadera. Afortunadamente, Lula
está logrando que el reglamento se suspenda por un tiempo por parte de los
países europeos y se está encontrando países de la UE que apoyan esta
suspensión. En ese sentido la buena relación y asocio con Brasil ayuda al
Paraguay.
4. Conclusiones y
observaciones:
El dinamismo de Santiago
Peña ha ayudado a poner a Paraguay en el mapa. En ese sentido, va ser
interesante ver cómo evoluciona la propuesta del canciller Rubén Ramírez
Lezcano como secretario general de la OEA, en reemplazo de Diego Almagro. En
esas lides volverán a surgir algunas de las peculiaridades del posicionamiento
de Paraguay en el escenario internacional. Aparte de lo de Taiwán,
probablemente se tomarán en consideración los votos o abstenciones en los temas
relacionados con Israel en la Asamblea General de la ONU. Recordemos que, en la
última resolución referente a las consecuencias legales de las decisiones de la
Corte Internacional de Justicia respecto a Israel, Paraguay y Argentina fueron
los dos únicos países latinoamericanos y caribeños que votaron a favor de
Israel. Ese tipo de acción, tan alejada del conjunto de países de América
Latina y el Caribe no ayuda a cimentar la proyección del país.
La relación con EE.UU.
también aparece como un tema de mejorar, dentro de los cánones de las
relaciones entre Estados. Sobre todo,
entender que una victoria de Trump sería un factor más bien disruptivo en un
contexto internacional ya de por sí muy turbulento. No es que se pueda predecir
una mejor actitud de los EE. UU. hacia Paraguay. Lo que sí se puede anticipar
un ambiente de mayor anarquía en las relaciones internacionales, y, por ende,
mayor margen de maniobra para las corrientes más ligadas a la extrema derecha y
su deseo de seguir en el camino de cercenar derechos y libertades.
Eventualmente, lo de Taiwán
y China volverá a surgir y sería, sin duda aconsejable tener un plan de salida
del compromiso con Taiwán, como reflexión sobre la política exterior a largo
plazo. En ese sentido, observar el desarrollo de las iniciativas para llegar a
un acuerdo de libre comercio entre China y el MERCOSUR, y, quizás más
importante, hacerle un seguimiento muy cercano a la relación China – Brasil,
luego de la visita oficial de Xi Jinping al país vecino. .
Finalmente, cuidar que la
agenda de política exterior no esté marcada por los excesos propios de la
extrema derecha. Una ideologización tan burda de las relaciones internacionales
sólo conducirá al país a mayor aislamiento. El Partido Colorado tiene sí su
base anti-ideología de género y anti globalista, pero también tiene la
posibilidad de encontrar su sitio en el marco de un conservadurismo más
democrático y racional, sobre todo en política exterior. Afortunadamente, el
presidente Santiago Peña no siguió el derrotero de Javier Milei que rehusó
suscribir el Pacto del Futuro en la Asamblea General de la ONU. Esa es una
línea que hay conservar, manteniéndose dentro de la conversación global.
[1] Politólogo. Asesor académico del
programa FLACSO – Paraguay. Columnista de Ultima Hora y Latinoamerica21. Ex
director regional para América Latina y el Caribe del UNFPA. Convencional
constituyente.
[2] Esto es así si
incluimos la venta de energía hidroeléctrica a Brasil y Argentina en las
exportaciones, que son a los únicos países que legalmente podemos exportar.
Pero si analizamos solo las exportaciones de bienes, la dependencia del
Mercosur es un poco menos, entre 45 y 50% de nuestras exportaciones, pero aún
altas, que hacen del Mercosur nuestro principal mercado de destino.
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